Luật lơ lửng “thiếu chân”
“40 năm sau Đổi Mới, điệp khúc cũ “Đưa luật vào cuộc sống” vẫn như một khẩu hiệu mới, phản ánh nhu cầu bức thiết của xã hội. Đáp lại nhu cầu này là tình trạng “Lỗi tại thực thi”. Nhiều bộ luật vẫn phải chờ nghị định, thông tư “lắp chân” để đi vào cuộc sống’, góc nhìn của PGS. TS Võ Trí Hảo
Một đồng nghiệp hỏi tôi rằng: trải qua hơn hàng thập kỷ theo dõi cải cách pháp luật ở Việt Nam, tôi mong đợi điều gì trong những thập kỷ kế tiếp?
Tôi ước “luật có chân”.
40 năm sau Đổi Mới, điệp khúc cũ “Đưa luật vào cuộc sống” vẫn như một khẩu hiệu mới, phản ánh nhu cầu bức thiết của xã hội. Đáp lại nhu cầu này là tình trạng “lỗi tại thực thi”. Nhiều bộ luật vẫn phải chờ nghị định, thông tư “lắp chân” để đi vào cuộc sống.
Thực trạng này đi ngược lại mục tiêu về một nền quản trị bằng đạo luật thay vì các mệnh lệnh hành chính, được Chủ tịch Hồ Chí Minh vạch ra từ những ngày đầu.
Năm 1919, “Yêu sách của Nhân dân An Nam”, ký tên Nguyễn Ái Quốc, nêu ra 8 yêu cầu, trong đó yêu cầu thứ bảy là: “thay chế độ ra các sắc lệnh bằng chế độ ra các đạo luật”.
Năm 1946, chưa đầy 4 tháng sau khi giành được độc lập, Nghị viện Nhân dân được lập ra, hiện thực hóa việc thay chế độ sắc lệnh [hành pháp] bằng chế độ ra các đạo luật.
Nhưng chiến tranh đã làm gián đoạn mong ước này, Nghị viện nhân dân không thể họp thường xuyên để ban hành “các đạo luật”. Khi chiến tranh qua đi, Nghị viện Nhân dân được thay thế bởi mô hình Xô viết tối cao, theo đó Quốc hội sinh hoạt theo chế độ xuân thu nhị kỳ, phù hợp với nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp.
Rồi Đổi Mới đến, Quốc hội vẫn tiếp tục họp “xuân thu nhị kỳ”. Để khắc chế mặt trái của kinh tế thị trường, người ta đành cho ra đời những quy tắc vô cùng cơ bản, thiết yếu với cuộc sống với hình hài chưa đầy đủ.
Đầu tiên là “nghị định không đầu”, rồi sau đó là “luật khung, luật ống”. Rồi giấy phép con, điều kiện kinh doanh mọc như nấm. Các câu từ, điều kiện then chốt, quy tắc vận hành cuộc sống, thực tế vẫn nằm trong các văn bản hành pháp. Các văn bản này tạo nên một cánh rừng chằng chịt, làm giảm khả năng dự báo, tăng rủi ro cho môi trường đầu tư kinh doanh và làm cho mọi người dân phập phồng với từng nghị định, thông tư; thông ở chỗ này, chờ đợi chỗ kia.
Trong chiến tranh, bất đắc dĩ sắc lệnh phải kiêm nhiệm hai vai trò: thực hành quyền lập pháp để đưa ra quy tắc căn bản cho xã hội; thực hành quyền hành pháp trong điều hành đất nước.
Bối cảnh nay đã khác, luật phải đi thẳng vào cuộc sống mà không cần chờ cơ quan hành pháp “lắp thêm chân”. Quá trình “lắp thêm chân” bằng các nghị định thông tư dưới luật là nơi sự tùy nghi quyền lực được tạo ra, mở các kẽ hở cho tình trạng tham nhũng chính sách.
Chẳng hạn tình trạng giấy phép con.
Mới đây, nguyên thứ trưởng Lao động Thương binh và Xã hội (cũ) Nguyễn Bá Hoan mới đây bị bắt với cáo buộc nhận hối lộ.
Khi Bộ của ông phụ trách việc triển khai thị trường lao động Hàn Quốc theo chương trình Visa E7-3, ông chỉ đạo cấp dưới tạo ra luật riêng trong việc thẩm định, phê duyệt hồ sơ hợp đồng xuất khẩu lao động của các doanh nghiệp. Cụ thể, Cục Quản lý lao động ngoài nước yêu cầu doanh nghiệp chứng minh về hạn mức tuyển dụng lao động của chủ sử dụng lao động tại cấp có thẩm quyền ở Hàn Quốc – một thứ tài liệu không thể thu thập được trên thực tế. Doanh nghiệp không có cách nào khác, buộc phải bôi trơn.
Đó chỉ là một trong vô vàn cách tham nhũng chính sách để trục lợi. Để giải quyết trình trạng này, những hạn chế lịch sử và thực tế hành pháp hiện nay gợi ý bài học quan trọng: cải cách pháp luật phải bắt đầu từ tư duy lập pháp.
Cần hạn chế tối đa việc ủy quyền ban hành văn bản. Cơ quan hành pháp chỉ được ra văn bản hướng dẫn khi và chỉ khi điều đó được quy định đích danh trong luật. Chúng ta cần thay đổi tư duy: ban hành thêm quy định phụ là điều không được phép, trừ khi luật gốc mở cửa cho phép ở những điểm cụ thể.
Luật phải quy định trực tiếp các quyền, nghĩa vụ và hình phạt theo tinh thần “năm rõ”: rõ người, rõ việc, rõ tiến độ, rõ trách nhiệm và rõ hiệu quả. Đặc biệt, cần thay đổi cách trả thù lao cho người soạn thảo: không trả tiền theo độ dài trang giấy. Khi thù lao không tỷ lệ thuận với số chữ, người viết sẽ tự khắc bỏ tư duy “cắt dán” hay làm dày văn bản vô ích, mà tập trung vào sự ngắn gọn, súc tích.
Và để ngăn chặn tham nhũng chính sách, thay vì chỉ kỷ luật hay phạt tiền cán bộ, chúng ta cần dùng chính luật pháp làm công cụ chế tài: tước bỏ quyền lực gây khó dễ của cán bộ ngay từ khâu viết luật. Cụ thể, luật phải quy định rõ: nếu cơ quan chức năng im lặng hay chậm trễ, coi như họ đã đồng ý với yêu cầu của dân. Nếu quy định không rõ ràng, quyền giải thích sẽ thuộc về người dân, doanh nghiệp hoặc tòa án.
Cơ quan hành pháp trực tiếp điều hành và tiếp xúc hàng ngày với hoạt động kinh tế, nhưng công chức ở đây không chịu áp lực bầu cử từ người dân. Trong khi đó, họ lại nắm quyền cấp phép và giải quyết thủ tục hành chính. Vì vậy, khi xuất hiện xung đột lợi ích, họ dễ ban hành hướng dẫn theo kiểu “xin – cho”, tạo ra những quy định mập mờ, có thể giải thích theo nhiều cách, thậm chí bị lợi dụng để trục lợi.
Nếu luật không đi vào được cuộc sống, thì trước hết cần tự soi lại xem luật đã đủ chất lượng chưa?
PGS. TS Võ Trí Hảo
